2026 年政府债发行进度相对滞后，市场对年内能否完成预算发行额度存在一定担忧。复盘 2021 年以来的发行情况，我们发现“宽财政”紧迫性的下降与当年政府债发行偏慢具有较强的相关性。今年财政支出节奏较慢，预计政府债实际发行达到年初预算目标的难度不大，但动用结存限额的可能性相对较低。
截至 9 月初，一般国债发行进度约为 80%；新增一般债和专项债的发行进度分别为 73% 和 67%，处于历史同期中性偏慢的水平。回顾历史，多数年份在 11 月前地方债新增额度基本已发行完毕，这意味着 9 月和 10 月可能需要承接全年 20% 至 30% 的新增发行任务。因此，市场对年内政府债预算“发不完”的可能性给予了关注。
国债方面，除 2021 年外，国债发行及净融资进度均达到 100% 以上。2023 年第四季度增发 1 万亿元国债并纳入当年中央赤字管理，导致发行和净融资进度大幅提升。相比之下，2021 年国债发行未达预算口径下的 100%，主要原因在于根据国债余额管理规定，财政部根据库款状况和市场变化，适当调减了国债发行规模，以降低筹资成本。这一情况对应了疫后宽财政压力缓解、财政支出放缓以及利率上行的背景。
一般债的发行量通常略低于地方财政赤字额度。近年来，一般债新增发行量占年初制定的地方财政赤字预算的比例通常在 95% 到 100% 之间，实际发行量略低于理论发行量属于常态。由于一般债的绝对规模并不高，因此即便考虑今年年内的情况，其对利率债供给压力的影响也较为有限。
专项债超量发行是常态，近年来多有动用结存限额的情况。多数时段专项债实际发行量与年初制定的新增发行额度比值在 100% 以上。2022 年至 2025 年，地方债发行均有动用结存限额的操作，其中 2023 年和 2024 年还配合特殊再融资债增量，用于置换隐性债务。总体来看，近年来第三季度和第四季度通常存在财政加力，专项债层面的政策增量并不少见。
回顾 2021 年，为何会出现发行和净融资未达目标的情况？国债方面，财政部解释为因库款和市场变化，适当调减发行规模以降低成本，这对应了疫后宽财政压力减轻、支出放缓且利率上行的背景。2021 年新增专项债额度为 3.65 万亿元，但一季度几乎未发行，上半年进度明显慢于往年，主要原因是 2020 年专项债发行量过大，导致项目储备被大量使用。由此可见，宽财政紧迫性的下行与当年政府债发行偏慢存在较强的相关性。
今年财政支出节奏偏慢，但展望 9 月之后的走势，8000 亿元政策性金融工具已开始投放，资金投向已从交通能源、城市更新、传统基建拓展至“六张网”及其他新兴产业，且今年对政策性金融工具新增了财政贴息，预计财政支出端进度将得到修复。综合判断，预计政府债实际发行达到年初预算的难度不大，但相较于往年，动用结存限额的可能性相对不高。
风险提示：货币政策超预期；资金利率走势超预期；国债利率走势超预期等。
注：本文节选自中信证券研究部于 2026 年 9 月 10 日发布的《债市启明系列 20260910—今年政府债会“发不完”吗？》报告，分析师：明明、周成华、赵诣。